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        观点:政府投融资理念亟待回归实事求是

        来源: 申博官网手机版 发布日期:2019年01月30日浏览次数:

          当前,在国内理论界、政策界和实务界,对城镇化相关的市政基础设施投融资的核心问题远未达成共识。亟需以常识和逻辑为起点,尊重历史、面对现实、着眼长远,透过现象看本质。回归实事求是。

          一、集中式、超前性、大规模实施市政基础设施项目投资建设,是我国当前发展阶段的内在要求,是实体经济的重要组成部分。地方政府承担组织市政基础设施投资建设和提供基本公共服务的政治责任,市政基础设施投融资必须且应当依托政府信用。

          1995年起,我国进入40年左右的人类历史上前所未有的快速、全面、空前的城镇化发展浪潮,超过10亿人在一代人的时期内迈入现代化城市生活。城镇化是全体中国人追求美好生活的主要实现途径,是当代中国最伟大的社会实践和发展成就。城镇化相关的市政基础设施和房地产投资,是当代中国投资规模最大的实体经济领域。

          预计我国还有不到20年的市政基础设施投资建设高峰期和机遇期,我们这一代人集中建成的市政基础设施,决定了未来几代中国人能使用的城市体系的硬件水平,这是当代中国人的历史使命和责任担当。

          为城市居民提供与本地发展潜力相匹配的高质量的市政基础设施并提供基本公共服务,是地方政府的政治责任。因为地方政府承担这种不可推卸的政治责任,那么市政基础设施项目投资建设资金的落实,不能也没有必要与地方政府信用脱钩。

          市政基础设施项目投融资,理应依托地方政府信用,所形成的债务不论统计上归类为直接债务、隐形债务还是或有债务,都是无法转移和赖掉的地方政府债务。没有地方政府信用的支撑,市政基础设施项目的融资会更加困难,融资成本也会更高,最终还是增加未来公共财政和城市居民的支付压力。

          需要强调,应当切实维护好地方政府信用。地方政府信用是当地信用体系的基础。如果基础不牢,则当地的金融信用环境必不可靠,金融机构将避而远之,并将当地划为高风险区域,各类市场主体必定陷入融资难与融资贵的困境,当地的经济社会发展将全面受损。

          简单粗暴地认定和处置地方政府债务,极有可能压爆地方政府违约,引发处置风险的风险,引起当地全社会的信用危机。

          二、市政基础设施投融资是长期发展问题,而不是当期财政问题,当前财力无法支撑市政基础设施投资建设。市政基础设施领域产生并累积巨额政府债务,是我国当前城镇化发展阶段的内在要求和必然结果,财政政策和金融政策应当尊重和顺应城镇化的发展规律。

          市政基础设施大多是百年工程,主要构筑物的使用寿命可能长达数百年,涉及几代人的福祉。从各国城镇化的发展阶段来看,市政基础设施投资建设的高峰期往往集中在一代人约30-40年的时期之内,当代中国人就承担了这份投资建设的重任。

          在目前的发展阶段,如果把市政基础设施投融资看成一个当期或短期财政问题,依托当年财力和未来3-5年的财力,以“以收定支、当年平衡”的理念来管理和约束市政基础设施投融资和地方政府债务,则直接封杀了国内大多数地方的城市发展权。

          考虑市政基础设施的资金平衡,应当放在相关设施全生命周期和城市财力百年变化趋势的长期视角。市政基础设施是一个涉及几代人以百年计的长期发展问题,应当考虑代际公平和成本分担,当前阶段借债搞建设、借新还旧,有其内在合理性和客观性。要靠当代人完成如此巨量基础设施投资的资金回收和债务偿还,既没有必要也不可能。

          市政基础设施领域产生并累积巨额政府债务,是我国当前城镇化发展阶段的内在要求和必然结果。依靠简单粗暴的政策文件进行封堵和倒逼,违背常识与逻辑,不是解决问题的合适方式。特别是国内处于城镇化不同发展阶段的城市差异很大,用同样的财政指标和偿债能力指标进行一刀切,更是对欠发达地区的蛮横封杀,会造成区域发展的差距的进一步加大。

        从财政角度解决地方政府债务的核心要务有三:

          一是要建立起财权与事权相匹配的财税管理体制,让地方政府的收入与支出实现中长期平衡,并辅之以规范的地方政府举债融资机制,可以依托地方政府信用筹集低成本资金;

          二是应当落实地方政府的偿债责任机制,坚决打破“中央政府兜底、全民买单”的死循环,落实省级政府对辖区内的政府债务负总责的机制,防止形成系统性的财政与金融风险;

          三是落实对欠发达地区补短板、还欠账的针对性的支持性财政政策,加快缩小地区发展差距,实现区域协调发展。

          三、使用者付费不是市政基础设施投资回收的主流方式,应当主要依靠土地涨价归公机制,即“土地财政”。

          土地财政是综合能力要求很高的专业性、系统性、长期性工作,具体内容包括当期土地出让金、持续性的财产税和政策性级差地租等三个方面。

          在国内市政基础设施各相关领域,除供水、污水处理、燃气、供暖、公交等少数领域外,普遍未建立起使用者付费机制。即使已经建立起收费机制的部分行业,如地铁、公交等,收费标准也远不能弥补全部投资、建设与运营成本。

          从国内外经验看,在市政基础设施领域,通过向居民收取使用费来回收投资的潜力和空间特别有限。很多领域确实不宜或没有条件建立可以覆盖成本的使用者付费机制,如市政道路、园林绿化、排水网络、地铁等,超过80%以上的市政基础设施投资,无法通过直接的使用者付费机制来回收投资。使用者付费现在不是、以后也难以成为市政基础设施的主要投资回收方式。寄希望通过建立到位的公用事业价格机制或调价,作为消化存量债务的主流方式,无异于本末倒置、缘木求鱼。

          市政基础设施领域巨额投资的资金平衡和投资回收,应当放在40年以上的城镇化的全过程来考虑,主要依靠基础设施投资带来的土地价值提升的部分内部化。大规模市政基础设施项目建设,将显著提高所在区域特别是城市核心区域的土地价值,真正落实土地涨价的主要部分明确、持续、稳定地归属政府部门,是地方政府有效推进市政基础设施建设的关键环节和必由之路。

          土地收益归公机制,简称“土地财政”,是工业革命以来各国搞市政基础设施项目投资回收的主流模式,是人类文明的共同成果,不必回避,也无需隐晦。不能把因货币扩张、压制供给、行业失范、市场炒作等复杂因素造成的房价上涨,简单化地归咎于土地财政。妖魔化和封杀土地财政,无异自毁长城,会走向歪路邪路。需要强调,土地财政不是简单的征地卖地,而是跨期40年以上的城镇化全周期的专业性、系统性、长期性的工作。

          四、各方需要敬畏PPP模式的严谨性和复杂性,精心实施才能发挥PPP模式的公共治理优势。经过30多年的国内实践,以特许经营为主体的PPP模式在部分领域已经取得实效。但是,由于存在诸多限制条件,PPP模式在国内全面推广的条件远未成熟,近年的PPP运动给各方面教训深刻。

          PPP涉及政府、社会资本、公众长达20-30年的长期合作关系,不同阶段还会涉及设计、施工、运营、供应商等诸多主体,所提供产品往往是与普通民众生存权和发展权相关的基本公共产品与公共服务。

          本质上,PPP是一个涉及多方主体长期合作关系和多元利益持续博弈的公共治理问题。PPP的核心在于公共治理机制的有效建立及良性运行,对整体法治环境、恪守契约精神、争议解决机制的要求很高。

          PPP是道而不是术,PPP是理念而不是具体模式。PPP的核心内涵在于有效积聚整合各方面的优势资源,构建有弹性的激励相容的公共治理机制,通过诸多不同利益诉求的相关方长达几十年的持续博弈,各方合力同心、尽力而为、量力而行、按贡献和绩效取酬,实现公共基础设施项目全生命周期综合效能的最优化。

          在国内,污水处理厂、垃圾处理厂、天然气供气这少数几个领域,已经形成数量众多的合格投资者,通过市场竞争确实有效提升了效能,以特许经营为特点的PPP模式,在这少数几个领域已经成为主流模式。在高速公路、城市供水、供暖等领域,已经有一批成功项目,以特许经营为特点的PPP模式已经成为融资平台模式的有益补充。在市政道路、轨道交通、园林绿化、水环境治理等领域,鲜见成功案例,前几年部分大胆参与的投资者,通过政府购买服务为特点的PPP模式积极争抢项目,目前普遍进入进退维谷的困难境地。

          总体上看,国内目前还不具备大规模推广PPP模式的条件,不能操之过急。

          对于PPP模式,一方面,我们应当认识到PPP模式结合公共机构的体制优势和商业机构机制、管理优势的先进性,在有条件的区域和行业进行积极探索,但切不可在不具备条件的情况下,用搞运动的方式硬推。另一方面,我们要认识到PPP模式操作上的严谨性和长达几十年的公共治理过程的复杂性,不能过于简化,盲目压缩前期工作时间和咨询费用,过于追求落地规模和轰动效应。

          五、“融资平台+土地财政”模式仍然是国内市政基础设施领域的主流模式,逼迫融资平台“假装”跟地方政府信用脱钩,只是实质性地抬高了地方政府债务的成本和规模。但是,国内大部分地方政府运用“土地财政+融资平台”模式的效率很低,需要转型升级。

          融资平台是地方政府在现有财政体制和投融资体制下的重要实践,是国内城镇化领域的市政基础设施项目的主流实施模式。2019年01月30日印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(即43号文),明确了地方政府融资只能通过发行政府债券或采用PPP模式,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。43号文力求将国内市政基础设施的投融资模式从融资平台主导,一夜转向“地方政府债券+PPP”。从最近三年多的全国数据看,地方政府债券只能满足不到20%的资金需求,PPP模式满足不到5%的资金需求,超过75%的新建项目资金,主要依靠各类融资平台代替政府举债筹集。

          2014年以来,地方政府在全方位、成体系的政策管控背景下,仍然普遍性地、持续性地通过融资平台融资求发展,甚至陷入“饮鸩止渴”维持资金链的困局不能自拔。最根本的原因是没有建立起地方政府财权与事权相匹配的财税管理体制,也没有规范的举债融资和责任机制。

          在当前的财税管理体制下,处于城市化建设起步期和快速发展期的地方政府,只能依托融资平台承担资金筹集职责,这是融资平台存在的体制背景。在城市化建设的起步期,诸多基础设施项目需要全面启动并超前建设,需要巨额的“第一桶金”才能打开城市建设的新局面。此时,土地价格较低,招商引资刚开始还没有产生稳定税收,社会资本怀疑发展前景难以大规模投入,唯有融资平台可以迎难而上。可以说,国内城市化发展取得重大成效并持续健康发展的地方,融资平台在建设起步期和快速发展期的融资工作中,均起到了绝对主导的作用。那些一开始就靠廉价卖地的地方,难以持续推进城镇化建设规划的高水平落实。

          只有牢牢地依托政府信用和公共资源,融资平台才有生存基础。同样,只有利用好融资平台和土地财政两个轮子,在当前的财力约束和融资约束下,地方政府才能落实城市建设长远规划与目标。

          当前,亟需借鉴国内外先进经验,切实提高地方政府利用土地等公共资源和实施市政基础设施项目的效能。而不是简单地把“土地财政”和“融资平台”这两个概念扫到历史的垃圾堆。实际上,只要能够借鉴国内兄弟城市的可复制、可推广的成功、成熟经验,切实提高各方面的底线水平,并不要求很高超的专业技能和运作水平,所能带来的综合效益就会高很多。

          六、对融资平台不能一刀切地否定,应当分类看待推动转型发展。发达地区的综合能力强的融资平台将成为PPP等市场化项目的社会资本和市政公用行业的并购整合主体。整合公共资源培育具有很强综合能力的融资平台,是欠发达地区推进城镇化工作的主要抓手和当务之急。

          国内形形色色的融资平台可以分为四类,不宜简单化地全面否定。

          一是综合性平台,如上海城投、杭州城投、武汉城投、重庆渝富等。发达地区的综合性平台已经积累综合优势,融资成本低、组织项目建设效率高、运营管理能力强。

          二是专业性平台,如京投公司、上海城投环境集团、上海申通地铁集团、北京排水集团、重庆水务等,它们是某个特定领域的融资、建设与运营主体,是所在行业的领先机构。

          三是园区性平台,如上海张江高科集团、上海金桥集团有限公司、苏州高新区经济发展集团总公司等。主要承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营,招商引资以及政府授权的公共服务职能。

          四是空壳型平台。2008年国际金融危机后,各地成立了一些资产规模小、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。

          从数量上看第四类平台占比很高,但从占有的有效资产规模看,实际占比并不大,并不能代表融资平台的主流。第四类平台公司是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出体现,其中的绝大部分可能会被淘汰或撤并。但是,绝对不能简单因为存在数量众多的第四类不规范平台,而否定前三类融资平台存在的必要性和重要性。

          整合公共资源培育具有很强综合能力的融资平台,是欠发达地区推进城镇化工作的主要抓手和当务之急。从发达地区的成熟经验来看,欠发达地区培育强平台的意义有:

          一是成为地方政府在城镇化领域的人才培养高地、经验积累载体和合作对接各方资源的枢纽;

          二是作为地方政府城镇化项目投融资的综合性资金池,以及以土地资源为主的各类公共资源的积聚、培育、转化和实现主体;

          三是担任PPP等市场化项目的政府方实施主体、项目现金流不足的风险缓释主体、代表地方政府进行监管的执行机构,当PPP项目失败时融资平台可以作为代表地方政府接盘处理遗留问题的公共机构;

          四是社会资本异地投资PPP项目时,需要跟当地主要融资平台亲密合作实现合作共赢,这种合作可以体现为股权合作,也可以是共同开发,凝聚合力为PPP项目顺利平稳推进创造条件。

          七、城镇化相关的财政、金融政策应当保持稳定,稳定的政策环境有助于各利益相关方形成稳定的合作预期,才有条件实现低成本的融资,才有可能实现项目全生命周期的综合成本最优化。有关政策不宜相机抉择、频繁变动,更不能溯及既往,摧毁各方信心。

          今年7月底的政治局会议强调“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”,为未来一段时间的经济工作指明了方向。在外部环境不确定性增多、国内经济面临下行压力的背景下,要保持经济运行在合理区间,必须以稳为先,筑牢经济平稳运行的基础,为高质量发展提供支撑和保障。

          我国现阶段的固定资产投资构成中,工业投资和房地产投资受外部形势冲击影响很大,难以真正稳住。实际上,基础设施投资直接影响就业、金融、投资和预期这四个重要方面,能否“稳”得住,是中国这艘经济巨轮的压舱石。基础设施投资应当保持合理、稳定、可预期的增速,有助于稳定甚至提升各方面对国内经济稳定发展和持续发展的信心。

          国内市政基础设施的投资任务,主要由市、县级政府及其下属融资平台承担,包括市政道路、城市轨道交通、土地储备、供水、排水、污水处理、供气、供热、垃圾处理、医疗、教育、文化、体育、行政设施等领域。最近几年针对地方政府债务和融资平台的财政政策和金融政策变化过于频繁,导致今年上半年的市政基础设施投资增速快速下滑。可以说,要稳基础设施投资,稳市政基础设施投资又是定盘星。

          市政基础设施项目前期工作复杂、投资规模大、建设期长、投资回收期更是长达几十年,特别需要稳定的政策环境,让各利益相关方形成稳定的合作预期,才有条件实现低成本的融资,才有可能实现全生命周期的综合成本最优化。

          对于特定基础设施项目,项目的实施模式、政策支持、融资渠道、收入来源、回报机制等核心要素,如果受政策变动影响发生实质性变化,将直接影响其可融资性和融资成本,甚至可能造成原实施模式无法持续。如果法规政策经常发生实质性变化,违背实事求是原则,简单粗暴地一刀切,甚至溯及继往,或者不同部委、不同时段、不同领域的政策之间存在明显的冲突和矛盾,会导致有能力的正规参与者不知所措,只有无知无畏的投机者敢冒险参与,出现“劣币驱逐良币”的混乱局面。

          近年我们在这方面的教训十分深刻,2008年以来,关于融资平台的政策已经三次放松三次收紧,给各方面工作增加了难度,抬高了成本。今后,要特别注意通过稳定政策预期来实现市政基础设施领域的有效投资。

          八、存量历史债务应当历史地看、全面地看和发展地看,放在较长时期内逐步消化。建议以市、县级政府为发债主体,发行专项地方政府债券,锁定存量债务并降低债务成本,在30年以上的较长时期内逐步消化。

          对于事实上存在的巨额存量地方政府债务,不应回避,也没有必要恐慌。应当立足长远,缓释存量债务风险并逐步消化存量债务。对存量债务,需要各方面达成共识:

          一是历史地看。近20年来国内翻天覆地的城镇化,取得了空前的成就,没有这些存量债务做支撑,要想取得这种成就是不可能的。国际上,各发达国家在城镇化早期和快速发展期,也是大量负债。上海等国内一线城市也是如此。

          二是全面地看。市政基础设施的集中超前建设,为片区开发、招商引资、民生工程提供了前提条件,也会带来土地房产价值、工商企业税收、人均GDP、生活质量的长期性、普遍性和实质性地全面提升,这些方面的提升会增加地方政府的综合财力,从而提升长期偿债能力。

          三是发展地看。经营城市的盈亏平衡点比产业项目要长得多,如果停下来清算历史债务问题,确实绝大部分城市都会是立马崩盘的后果。需要强调,城市是在地方政府信用支持下的持续经营的伟大事业,只要不断不乱,人均GDP、综合财力普遍每10年能翻倍。市政基础设施领域达到资金收支平衡点后,债务不会再累加,而综合财力及偿债能力还会继续增加,城市政府的偿债负担和压力会越来越轻,此后存量债务也就可以逐步消化。

          防控地方政府存量债务风险,应当顺势疏导、全流程管控。既要治标,定向缓释存量风险;更要治本,建立防控风险的长效机制。对存量债务,建议采取以下风险缓释措施:

          一是省级政府组织核实实际债务数据,各市、县政府制订存量债务化解方案,报省政府批准,并向国务院报告。

          二是对存量地方政府债务进行合理分类和归因,分别采取不同的处置措施:政府日常经费缺口形成的债务,依托上级财政转移支付逐步消化;市政基础设施形成的债务,通过盘活土地等存量资产,提升综合财力,积聚偿债资金在较长时期内逐步消化;推动地方经济发展形成的债务,主要通过盘活经营性国有资产、债务核销、债转股、兼并破产等市场化方式解决,严禁新增政府兜底的此类债务。

          三是各市、县政府只保留一家由政府信用支持的融资平台,存量债务集中处置。其它融资平台进行撤并,暂时无法撤并的除处置存量债务外,不再新增任何形式的债务和投资建设任务,时机成熟即行撤并。省政府可以组织对债务问题严重的市、县政府进行债务重整。

          四是以市、县级政府为发债主体,发行专项地方政府债券,锁定存量债务并降低债务成本,在30年以上的较长时期内逐步消化。

          总之,应当“脚踏实地”加“诗和远方”,在较长的时期内逐步实现城镇化相关市政基础设施项目投融资体制的转型升级,形成地方政府债券、融资平台、特许经营、政府购买服务、组合型开发建设等多种模式发挥各自优势的共生比选格局。

          本文作者罗桂连,现任中国国际工程咨询公司研究中心投融资咨询处处长,高级经济师,注册会计师。清华大学管理学博士,伦敦政治经济学院访问学者。 国家发改委PPP专家库定向邀请专家,中国银行间市场交易商协会法律专业委员会委员,清华大学PPP研究中心特聘高级专家,中国技术经济学会投融资分会秘书长。

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